Schmidtchen Schleicher, das Zentralabitur und die Fairness
Ein bundesweites Zentralabitur ist für die gerechte Teilhabe an Studienplätzen nicht notwendig.
In den vergangenen Wochen wurde eifrig über ein bundesweites Zentralabitur diskutiert. Unter anderem meldete sich unser Freund Andreas Schleicher von der OECD zu Wort. Wie zum Beispiel in der Frankfurter Allgemeinen (“OECD-Bildungsdirektor fordert Zentralabitur”, 17.7.2019) zu lesen war, hat er Deutschland zu einem bundesweiten Zentralabitur geraten. Ferner sagte er dem Redaktionsnetzwerk Deutschland:
Ein Abitur auf Landesebene macht genauso wenig Sinn, wie dass jeder Provinzfürst seine eigene Währung druckt. Denn am Ende bewerben sich die Schüler um die gleichen Hochschulen und Ausbildungsplätze. […] [Ein Zentralabitur ist] nicht nur eine Frage von Transparenz und Effizienz, sondern in höchstem Maße auch eine Frage der Fairness. Unterschiedliche Standards führen bei vergleichbaren Schülerleistungen je nach Wohnsitz heute zu völlig unterschiedlichen Abiturnoten, die wiederum eng mit Zugangsberechtigungen und damit Lebenschancen verknüpft sind.
Ins selbe Horn blies schon vorher die Kultusministerin von Baden-Württemberg, Susanne Eisenmann (siehe zum Beispiel Märkische Allgemeine, 2.7.2019):
Es geht nicht mehr an, dass zwischen den Ländern keine vergleichbaren Bedingungen herrschen. Es bewerben sich schließlich alle um die gleichen Studienplätze. Wir brauchen in Deutschland innerhalb von fünf bis zehn Jahren ein zentrales Abitur und auch für andere Schulabschlüsse zentrale Prüfungen. Praktisch heißt das für das Abitur: Am Ende muss es nicht nur deutschlandweit dieselben Prüfungsaufgaben geben, sondern auch einheitliche Regeln dafür, welche Fächer ins Abitur eingebracht werden.
Risiken und Nebenwirkungen eines Zentralabiturs (egal, ob auf Landes- oder Bundesebene), zum Beispiel ein damit verbundenes gnadenloses “teaching to the test”1, werden von Schleicher und Eisenmann ignoriert.
Auch die Argumentation mit der Fairness greift zu kurz und ist sogar irreführend. Ja, das Niveau des Abiturs hängt vom Bundesland ab (salopp: NRW relativ leicht, Bayern relativ schwer…). Aber: Die Stiftung für Hochschulzulassung (bis 2008 war das die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätze, ZVS) trägt den Niveauunterschieden bei zentral vergebenen Studienplätzen Rechnung: Es werden nämlich sogenannte Landesquoten gebildet, das heißt, es konkurrieren nur Studienbewerber aus jeweils demselben Bundesland untereinander. In der Verordnung über die Vergabe von Studienplätzen in Nordrhein-Westfalen heißt es (§ 12 bzw. § 13, jeweils Absatz 1):
- Für die Auswahl in der Abiturbestenquote bildet die Stiftung Landesquoten, sofern in dem jeweiligen Studiengang mehr als 15 Studienplätze zur Verfügung stehen.
- Soweit Landesquoten gebildet werden, wird die Auswahl für jede Landesquote getrennt unter den Bewerberinnen und Bewerbern vorgenommen, die der jeweiligen Landesquote zuzurechnen sind.
Das Bundesverfassungsgericht hat sich 2017 ausführlich mit der gerechten bzw. ungerechten Vergabe von Studienplätzen beschäftigt. Im Urteil des Ersten Senats vom 19.12.2017 heißt es grundlegend:
Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG haben jede Studienplatzbewerberin und jeder Studienplatzbewerber ein Recht auf gleiche Teilhabe an staatlichen Studienangeboten und damit auf gleichheitsgerechte Zulassung zum Studium ihrer Wahl.
Das Gericht spricht von einem “länderübergreifende[n] Vergleichbarkeitsdefizit der Abiturnoten”:
[Dieses] ist in den länderspezifisch unterschiedlichen Bildungs- und insbesondere auch Bewertungssystemen angelegt […]. Solange derartige Bewertungsdifferenzen bestehen, bedarf es der Ausgleichsmechanismen, die zumindest eine annähernde Vergleichbarkeit der Noten ermöglichen.
Unterschiede im jeweiligen Schulwesen der Länder sind aufgrund der föderalen Struktur der Bundesrepublik zulässig:
Aufgrund der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Länder im Schulwesen (Art. 30, 70 GG) können Studienbewerber zwar nicht aus Gründen des allgemeinen Gleichheitssatzes eine Angleichung der landesspezifischen Regeln des Schulrechts verlangen, wenn diese im Bundesvergleich zu schlechteren Abiturergebnissen führen. Denn innerhalb des eigenen Kompetenzbereichs sind die Landesgesetzgeber – unbeschadet bestehender Abstimmungsbemühungen im Rahmen der Kultusministerkonferenz – nicht gehindert, voneinander abweichende Regelungen zu treffen.
Die Vergabe von Studienplätzen aufgrund der Abiturdurchschnittsnote in Verbindung mit Landesquoten hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet:
Auch wegen möglicher föderaler Unterschiede der Schulausbildung und Benotung ist die Heranziehung der Abiturdurchschnittsnote […] verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar ist ein Ausgleich zwischen den verschiedenen Länderstandards nach dem derzeitigen Stand verfassungsrechtlich geboten […]. Der Gesetzgeber hat dafür jedoch Vorkehrungen getroffen. Denn für die Zeit, in der eine Vergleichbarkeit der Abiturdurchschnittsnoten im Verhältnis der Länder untereinander nicht gewährleistet ist, schafft er für die zentrale Studienplatzvergabe in der Abiturbestenquote durch die Bildung von Landesquoten einen Ausgleich. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Regelung verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügen würde.
Ein gewisser Teil der zulassungsbeschränkten Studienplätze wird allerdings nicht zentral vergeben, sondern er wird von den einzelnen Hochschulen vergeben (“Auswahlverfahren der Hochschulen”). Hier gibt es verfassungsrechtliche Probleme. Im Urteil ist zu lesen:
Mit dem Recht auf gleiche Teilhabe nicht vereinbar ist weiterhin, dass der Gesetzgeber im Auswahlverfahren der Hochschulen eine Berücksichtigung von Abiturnoten vorsieht, ohne zumindest deren annähernde länderübergreifende Vergleichbarkeit – gegebenenfalls durch Ausgleichsmechanismen – sicherzustellen. […]
Anders als für die Studienplatzvergabe in der Abiturbestenquote verzichtet der Gesetzgeber dabei auf Mechanismen, die die nicht in dem erforderlichen Maße gegebene länderübergreifende Vergleichbarkeit der Abiturdurchschnittsnoten ausgleichen. Für das Auswahlverfahren der Hochschulen nimmt er damit hin, dass die Unterschiede der Hochschulzugangsberechtigungen der verschiedenen Länder für die Vergabe der Studienplätze hier keine Rolle spielen. Berücksichtigt wird allein die nominelle Benotung, ohne dass die unterschiedliche Aussagekraft der Noten aus den Ländern eingestellt wird.
Das Gericht erwartet vom Gesetzgeber eine Beseitigung dieses Defizits:
Die erheblichen Unterschiede der Aussagekraft der Abiturnoten in den Ländern sind jedoch zu gewichtig, als dass sie unter Rückgriff auf eine generalisierende Betrachtung übergangen werden könnten. […]
Zwar mag es sein, dass die Übertragung des für die zentrale Studienplatzvergabe derzeit vorgesehenen Landesquoten-Prinzips für das Auswahlverfahren der Hochschulen an Grenzen stößt. Ein bestimmter Mechanismus ist aber von Verfassungs wegen nicht vorgegeben. Es ist vielmehr Aufgabe des Gesetzgebers, eine Regelung zu finden, die eine annähernde Vergleichbarkeit der Noten praktikabel ermöglicht, etwa durch eine Relationierung der Noten auf Zentralebene, auf die die Hochschulen dann zurückgreifen können. Der Gesetzgeber hat dabei einen weiten Gestaltungsspielraum. Es reicht, zumindest eine annähernde Vergleichbarkeit der Abiturnoten über die Ländergrenzen hinweg herzustellen.
An keiner Stelle erwägt das Bundesverfassungsgericht ein mögliches bundesweit einheitliches Zentralabitur zur Behebung des Vergleichbarkeitsdefizits. Eine “annähernde Vergleichbarkeit der Abiturnoten”, zum Beispiel mit Hilfe einer “Relationierung der Noten auf Zentralebene”, reicht aus.
Die Länder sind dabei, ihre Hausaufgaben zu erledigen (das Verfassungsgericht hat ihnen eine Frist bis zum 31.12.2019 gesetzt). Auf der Homepage der Kultusministerkonferenz ist zu lesen:
Für eine Übergangszeit wird die vom Bundesverfassungsgericht geforderte annähernde Vergleichbarkeit der Abiturnoten aller Länder über einen Ausgleichsmechanismus (Prozentrangverfahren) sichergestellt, der entbehrlich wird, sobald die annähernde Vergleichbarkeit aufgrund politischer Maßnahmen im Schulbereich hergestellt ist.
Dass hier von Übergangszeit die Rede ist, verheißt nichts Gutes. Was es mit dem Prozentrangverfahren auf sich hat, erklärt die Landesregierung Baden-Württemberg (Drucksache 16/5534, 18.1.2019, Landtag BW):
Bei einem Prozentrangverfahren werden nicht absolute Noten verglichen, sondern ermittelt, welchen Rang die jeweilige Bewerberin oder der jeweilige Bewerber mit ihrer Abiturdurchschnittsnote unter den Mitbewerberinnen und Mitbewerbern aus ihrem Land einnehmen. Die konkrete Ausgestaltung und technische Entwicklung des Verfahrens sind derzeit in Arbeit. Diese werden Grundlage für eine Regelung in einer ländereinheitlichen Verordnung sein.
Gerechte Teilhabe an Studienplätzen lässt sich also auch ohne ein bundesweit einheitliches Zentralabitur herstellen. Es sieht so aus, als ob Schmidtchen Schleicher & Co. unter dem Deckmantel der Gerechtigkeit ihr eigenes Süppchen der totalen Standardisierung des Schulwesens kochen wollen.
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